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COS’È, COME FUNZIONA E A CHE PUNTO SIAMO CON IL NEXTGENERATIONEU

Quando ad aprile scorso si iniziò a parlare di Recovery Fund, l’entusiasmo di alcuni si è immediatamente urtato con le insoddisfazioni di altri: poche risorse complessive, troppe condizionalità di spesa, pochi sussidi e troppi prestiti. Da allora, il piano europeo, inizialmente paragonato in maniera tutt’altro che opportuna al Piano Marshall del secondo dopoguerra, ha cambiato nome e cifre. Ma le critiche restano, così come i dubbi sull’effettiva erogazione dei fondi.

Partiamo col dire che il NGEU consta di ben 7 iniziative, ciascuna con le proprie finalità:

  • Recovery and Resilience Facility: è la porzione più rilevante, con una dotazione di €672,5 miliardi, di cui 360 in prestiti e 312,5 in sussidi. È ovviamente da qui che gli Stati, l’Italia in particolare, reperiranno la maggior parte delle risorse.
  • REACT-EU: è lo strumento finalizzato ad aiutare i Paesi nei primi anni della ripresa post-pandemica, e consta di €47,5 miliardi.
  • Just Transition Fund: è il fondo indirizzato a garantire che la transizione verso la neutralità climatica non lasci indietro nessuno, con €10 miliardi;
  • Rural Development: questo strumento affianca la politica agricola comune (PAM), supportando gli agricoltori con €7,5 miliardi;
  • InvestEU: l’obiettivo di questi €5,6 miliardi è di supportare gli investimenti nelle aziende;
  • RescEU: con €1,9 miliardi, la Commissione ha voluto rinforzare il meccanismo di protezione civile europea per rispondere a emergenza su larga scala;
  • HorizonEU: si tratta di €5 miliardi destinati a finanziare la ricerca d’eccellenza.

È evidente come il piano sia decisamente più complesso di qualsiasi altro strumento che l’Unione garantisce agli Stati Membri in periodi ordinari, ed è giusto che sia così. Ma la complessità è una peculiarità che, purtroppo, non abbandona mai il panorama comunitario. Infatti, l’UE ha impiegato parecchi mesi per finalizzare le procedure di adozione del piano, considerando la necessità di coinvolgere il Parlamento e il Consiglio dell’UE in una “procedura legislativa speciale”. In breve, il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea prevede che l’adozione di uno strumento simile sia subordinata all’approvazione tanto del Parlamento quanto del Consiglio: un procedimento, questo, per certi versi simile alla modalità con cui il nostro Parlamento approva le leggi.

Lo scoglio che ora rischia di far slittare l’erogazione di una prima parte di fondi, prevista verosimilmente per luglio prossimo, è costituito dalla ratifica dei Parlamenti nazionali. In effetti, i Trattati prevedono che ciascuno Stato, conformemente alle norme interne, approvi le decisioni concernenti il sistema delle risorse proprie che alimenta il bilancio comunitario. E questo passaggio è fondamentale affinché la Commissione possa iniziare a contrarre prestiti sui mercati.

Al momento in cui scrivo, gli Stati a dover terminare tale procedura sono ancora 8, tra cui figurano vari Paesi del Nord Europa. E le problematiche non sono poche. Innanzitutto, la Polonia: già a fine anno scorso, insieme all’Ungheria, aveva apposto un veto temporaneo, poi superato, all’approvazione del nuovo bilancio pluriennale e del NGEU, insofferente di fronte alla volontà delle istituzioni comunitarie di legare l’erogazione dei fondi alla tutela dello stato di diritto. Ma oggi, il governo polacco deve fare i conti con uno dei partiti che lo compongono, quello più conservatore ed euroscettico: in primis, gli esponenti di Solidarna Polska criticano il legame già menzionato al rispetto dello stato di diritto, nonostante la versione definitiva risulti mitigata rispetto all’accordo originale; in secundis, il fatto che la Commissione finanzierà il piano contraendo prestiti sui mercati, dando così vita ad un’inevitabile maggiore integrazione tra gli Stati. Ciononostante, secondo molti, alcuni pezzi dell’opposizione giungeranno in soccorso della precaria maggioranza governativa, guidati da un diffuso spirito europeista. Ricordiamo che tra questi vi è Piattaforma Civica, il partito moderato precedentemente al governo ed espressione dell’ex Presidente del Consiglio Europeo Donald Tusk.

In secondo luogo, la Finlandia: a fine aprile, la Commissione affari costituzionali del parlamento di Helsinki ha imposto alla plenaria un’approvazione a maggioranza dei due terzi, a dir poco impegnativa per un governo di coalizione, composto da ben cinque partiti. Tuttavia, considerando l’astensione annunciata dal Partito di Coalizione Nazionale, di centro-destra, e una diffusa volontà positiva nella maggioranza, non dovrebbero esserci sorprese.

Ho già accennato alla grande novità introdotta dalle istituzioni europee, che è stata accolta da più parti come rivoluzionaria: la creazione di debito pubblico comune. Fino ad oggi, tutte le attività dell’Unione, dai fondi strutturali alla politica agricola comune, dagli stipendi dei funzionari al programma Erasmus+, sono finanziate esclusivamente (così vogliono i Trattati) attraverso un sistema di risorse proprie. Queste sono, a partire da quest’anno, di quattro tipi:

  • I dazi doganali, che sono solo parzialmente mantenuti dai Paesi;
  • Una piccola percentuale del gettito IVA, corrispondente allo 0,3%;
  • Una percentuale del Reddito Nazionale Lordo, che costituisce la principale entrata per le casse comunitarie;
  • Un contributo basato sulla quantità di rifiuti di imballaggi in plastica non riciclati, che rappresenta un nuovo tipo di risorsa propria.

L’aumento dei massimali riscuotibili del RNL e l’aggiunta della cosiddetta plastic tax sono ovviamente funzionali al sostenimento dei costi derivanti dall’indebitamento. Sebbene i prestiti dovranno essere ripagati tra il 2028 e il 2058 e il tasso di interesse sarà verosimilmente molto basso, esistono dei costi da sostenere. La Commissione, peraltro, ha specificato chiaramente che solo la parte di sussidi sarà ripagata dal budget europeo, mentre i prestiti dovranno essere ripagati dai singoli Stati che ne usufruiranno. Ciò è sicuramente conveniente per Stati altamente indebitati (in rapporto al PIL), i quali potranno godere di un minor costo per interessi rispetto ad un’eventuale emissione di titoli nazionali; d’altro canto, i Paesi meno indebitati e ritenuti più affidabili dagli investitori potrebbero decidere di non farne uso, e contare invece su tassi di interesse minimi sui propri titoli di Stato. Questa possibilità, inoltre, conferisce un vantaggio ai governi: la pressoché totale indipendenza in relazione alle voci di spesa che vogliono finanziare, considerando che non vi potrà essere alcuna condizionalità imposta dalla Commissione. Questa, d’altra parte, ha già anticipato alcune proposte su nuove risorse proprie, che presenterà ai legislatori entro il prossimo mese ed entro il 2024: prelievo sul digitale, imposta sulle transazioni finanziarie, meccanismo di adeguamento delle emissioni di CO2 alle frontiere. Si tratta solo di proposte, che potranno ovviamente essere modificate, ma l’idea di una maggiore integrazione non appare più procrastinabile.

Una cosa è chiara: le risorse ancora non ci sono. Soltanto dopo le ratifiche di tutti i Parlamenti nazionali, che si spera avverranno entro la fine di maggio, la Commissione potrà iniziare a emettere titoli sui mercati. Ma nel frattempo, essa sta già valutando i Piani nazionali presentati nei giorni scorsi: a questo proposito, molto importante è la coerenza con le raccomandazioni che la Commissione stessa rivolge a tutti gli Stati con cadenza annuale, al fine di individuare le più gravi carenze strutturali che impediscono uno sviluppo e una crescita migliori. Nel 2019, ad esempio, i tecnici europei consigliavano all’Italia di ridurre le imposte, rafforzare i sistemi di istruzione, migliorare l’ambiente imprenditoriale, sostenere gli investimenti nel pubblico e nel privato: insomma, la solita ricetta che ascoltiamo da almeno 20 anni. Dopo le valutazioni della Commissione, il Consiglio avrà quattro settimane per approvare definitivamente i piani. Tuttavia, l’effettiva erogazione dei miliardi previsti è subordinata, per fortuna, al raggiungimento degli obiettivi intermedi e finali indicati dai rispettivi Paesi. Zero efficienza = zero sghei.

Molti Piani nazionali sono stati presentati entro la fine di aprile, per permettere alla Commissione di avere il tempo necessario per analizzare programmi spesso imponenti e complessi. Ad esempio, il Plan national de relance et de résilience francese consta di ben 815 pagine, nonostante le risorse assegnate all’Hexagone siano solo 39 miliardi di sussidi, mentre non accederà ai prestiti, dato che riesce a indebitarsi a tassi quasi sempre negativi. Il governo d’oltralpe ha deciso di aggiungere circa 60 miliardi a quelli provenienti da Bruxelles, e dedicherà un 30% alla transizione energetica, un 36% alla coesione territoriale e sociale, un 34% alla competitività delle imprese. Il piano tedesco, con i suoi 25 miliardi (di sussidi), si concentra soprattutto sul digitale e sulla politica climatica. Il governo spagnolo, invece, ha presentato un piano da 70 miliardi (solamente i sussidi), e anche qui il 40% e il 30% delle risorse saranno destinati rispettivamente alla transizione ecologica e al digitale, mentre un 10% all’istruzione.

Tra i Paesi più celeri nella presentazione dei propri progetti emergono due tra i più colpiti dalle crisi precedenti, quella del 2008 e quella del debito sovrano: Portogallo e Grecia. Il primo presenta riforme in ambito sanitario, abitativo e culturale e di welfare, per un totale di 16 miliardi; la seconda, invece, otterrà circa 30 miliardi dal NGEU, e li utilizzerà per collegare le numerose isole del Mediterraneo e dell’Egeo, ridurre i costi energetici, sviluppare la rete 5G, collegare le isole con cavi in fibra ottica sottomarini e incentivare gli investimenti privati.

E il nostro PNRR?

Logo e slogan del PNRR italiano

Il governo Draghi lo ha trasmesso al Parlamento il 25 aprile e alla Commissione 5 giorni più tardi, prevedendo un importo totale di 222 miliardi, di cui 191,5 provenienti dal dispositivo comunitario, e i restanti 30 da finanziare con ulteriore debito pubblico. Il nostro Paese usufruirà sia dei prestiti che dei sussidi, nella ragionevole convinzione di risparmiare sul costo del debito, i cui interessi sono al di sopra delle altre grandi economie continentali. Il 21% delle risorse andrà alla digitalizzazione, che è evidentemente un tema molto caldo in tutti i Paesi; il 31% sarà speso per la rivoluzione verde, mentre per la mobilità sostenibile sono stati previsti 25 miliardi, pari al 13%.

Il piano è ambizioso: staremo a vedere se disponiamo, o disporremo, delle capacità operative necessarie per implementarlo. Tuttavia, vi è elemento che non può essere considerato esclusivamente dipendente dalla tristemente nota malamministrazione italiana. Infatti, nonostante l’erogazione dei fondi sia subordinata al placet della Commissione, gli altri Stati hanno la possibilità di deferire la decisione al Consiglio europeo, il quale dovrà discuterne e votare secondo modalità che saranno probabilmente specificate nei regolamenti attuativi. Questo freno d’emergenza, certamente non nuovo nel sistema istituzionale europeo, alimenta il timore che alcuni governi possano effettivamente dilatare le tempistiche delle riforme, con motivazioni squisitamente politiche. Un comportamento del genere sarebbe deprecabile? Senza dubbio. Ma, considerando la straordinaria capacità dei nostri governanti di dilapidare risorse, biasimare chi spende i propri denari in maniera oculata per la diffidenza che ci riserva è solamente ipocrita.

Ciò che tutti sappiamo e condividiamo è che queste risorse rappresentano un’occasione unica per modernizzare strutture istituzionali talvolta anacronistiche, per operare una transizione ecologica che non sfoci in greenwashing e un vero cambio di passo sulle infrastrutture critiche; ma, più di ogni cosa, rappresenta una chance eccezionale per garantire un futuro sostenibile a noi giovani, da decenni vittime inermi di politiche economiche miopi e povere di lungimiranza.

Ricordiamocelo: si chiama NextGeneration, non Recovery Fund!

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