Poco più di un mese fa le potenze occidentali hanno iniziato a organizzare i rispettivi ponti aereo per evacuare i propri cittadini (e collaboratori della coalizione) dall’Afghanistan. Nel maggio scorso si è consumata l’ennesima crisi israelo-palestinese, terminata con un cessate il fuoco dopo giorni di bombardamenti. A febbraio il governo birmano è stato deposto con un golpe militare. Il regime bielorusso continua a calpestare, in maniera sistematica, diritti civili e politici.
Sono alcuni dei più rilevanti avvenimenti internazionali di quest’anno.
L’Unione Europea reagisce con note diplomatiche di condanna, ma seguono poche azioni concrete (qui una breve analisi delle debolezze europee in materia di politica estera). La NATO ha poco interesse ad occuparsene.
E l’ONU che fa? Quello che può, fondamentalmente.
Come noto, le Nazioni Unite sono nate nel 1945, con una struttura piuttosto semplice: un’Assemblea Generale, che riuniva (e riunisce) una delegazione per ogni Stato membro e discuteva (e discute) di qualunque materia di interesse dell’Organizzazione; un Consiglio di Sicurezza, composto da 5 Stati membri permanenti e 10 non permanenti, col compito di mantenere la pace e la sicurezza internazionali; un Consiglio Economico e sociale, composto da 54 membri eletti dall’Assemblea, con l’obiettivo di promuovere lo sviluppo economico, sociale e culturale; un Consiglio di amministrazione fiduciaria, che si occupava dei territori non indipendenti, oggi non più attivo; infine, la Corte Internazionale di Giustizia, che aveva (ed ha) il compito di dirimere le controversie tra Stati.
Nel corso dei decenni, la struttura ha subìto modifiche e notevoli ampliamenti: oggi conta più di 115 mila dipendenti, 17 agenzie specializzate, e più di una decina tra fondi e programmi mirati alla risoluzione di precise problematiche: un gigante della cooperazione internazionale. Eppure, molti dubitano della sua reale efficacia.
È necessario distinguere i due macro-obiettivi dell’ONU: da un lato, il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali; dall’altro, la promozione dello sviluppo economico e sociale.
È il primo a risultare poco efficace, poiché fortemente legato alla volontà degli Stati che compongono il Consiglio di Sicurezza, e in particolare a quella dei cinque membri permanenti (USA, Russia, Cina, Regno Unito e Francia).
Partiamo dall’inizio. Il Consiglio di Sicurezza può agire, sostanzialmente, usando la forza o comminando sanzioni; per farlo, però, occorre che i cinque Membri permanenti non oppongano il proprio veto (ciò significa che il voto contrario rende impossibile l’approvazione della risoluzione) e che si raggiunga una maggioranza di 9/15. È evidente come una previsione del genere avesse senso nel periodo immediatamente successivo alla Seconda guerra mondiale, quando si voleva evitare che una singola potenza mettesse a repentaglio la sicurezza internazionale con le neonate armi nucleari, e si decise di subordinare qualsiasi intervento all’identità di intenti delle grandi potenze; ma ne ha molto meno oggi, considerando la multipolarità dello scacchiere geopolitico. E infatti, da almeno una cinquantina d’anni emergono proposte di modifica del Consiglio di Sicurezza, senza troppo successo. Alcune hanno riguardato le modalità di voto, altre la questione del diritto di veto, altre ancora la composizione. Solo queste ultime hanno avuto un parziale successo: nel 1965 il Consiglio, inizialmente costituito da 11 seggi, fu allargato a 15, che è ancora la conformazione attuale. Invece, nel 2003 un panel di 16 esperti indipendenti nominati dall’allora Segretario-generale Kofi Annan propose che il numero totale dei seggi del Consiglio fosse portato a 24, in ragione dell’ormai elevatissimo numero di Stati membri delle Nazioni Unite: fu un flop. D’altronde, perché i Big Five dovrebbero rinunciare ad un privilegio che permette loro di gestire le relazioni internazionali con così tanta libertà? E perché dovrebbero acconsentire ad ampliare la composizione dell’organo?
Altro problema riguarda le modalità concrete con cui il Consiglio agisce usando la forza. La Carta delle Nazioni Unite prevede che questo si avvalga di un apposito esercito alle sue dirette dipendenze: un esercito dell’ONU. Ciascun Membro avrebbe dovuto inviare permanentemente centinaia o migliaia di soldati, sotto la direzione di un Comitato composto dai capi di Stato Maggiore dei membri permanenti, senza avere la possibilità di esercitare alcun tipo di controllo. Era chiaro che non si sarebbe mai creato. Si sa, la sovranità, soprattutto militare, è cara ai governi.
A questo punto, per evitare di riassistere al disastroso epilogo della Società delle Nazioni, si svilupparono due prassi ritenute abbastanza legittime dal punto di vista del diritto internazionale. La prima è quella dell’autorizzazione all’uso della forza, per cui il Consiglio autorizza un gruppo di Stati, solitamente capitanati da quello che ha più interesse a che la situazione si risolva, a utilizzare la forza, prevedendo una serie di limitazioni: si dice che, in questo caso, il Consiglio mantiene il controllo politico, ma non quello militare. Ne è un esempio la risoluzione 678 del 1990, con cui si autorizzavano gli Stati a “utilizzare tutti i mezzi necessari per ripristinare la pace e la sicurezza e internazionali” in Medio Oriente durante l’invasione irachena del Kuwait.
La seconda è quella delle operazioni di peace-keeping. Se l’autorizzazione all’uso della forza si basa su una previsione presente nella Carta, benché riferita ad altre situazioni e con diverse modalità, le operazioni di peace-keeping sono state inventate da zero dagli esperti giuridici delle potenze occidentali. Si tratta di organi sussidiari del Consiglio, che hanno progressivamente assunto le più diverse funzioni: non solo il mantenimento della pace, ma anche lo state-building o il controllo sull’applicazione dello stato di diritto. In questo caso, è il Segretario-generale ad avere un ruolo importante, poiché è lui che nomina il comandante dell’operazione e, soprattutto, negozia con gli Stati membri per ottenere uomini, mezzi e denaro necessari. Dopotutto, nessuno vuole assistere nuovamente ai disastri delle operazioni di pace degli anni ‘90, periodo durante il quale il mandato dei caschi blu era tutt’altro che chiaro, oltre che pericolosamente restrittivo.
L’altro macro-obiettivo, quello della promozione dello sviluppo, è invece più resistente (sebbene non immune) alle ingerenze dei singoli Stati, poiché gestito direttamente dal Segretariato e dalle altre entità che compongono il sistema onusiano. Si pensi all’UNICEF, il fondo che si occupa di salvare, difendere a aiutare bambini e adolescenti; oppure al Programma Alimentare Mondiale, vincitore del premio Nobel per la pace nel 2020, che distribuisce cibo nei Paesi più poveri: nel solo 2020, si legge sul sito del programma, ha assistito 115 milioni di persone di 84 Stati; o ancora, l’UNHCR, che protegge i rifugiati di tutto il mondo, oltre a fornire i dati agghiaccianti relativi alle varie crisi umanitarie, ultima in ordine cronologico quella afghana.
Insomma, di limiti ce ne sono molti, di critiche all’azione ambigua di certe Organizzazioni pure: una su tutte, il ruolo della Banca Mondiale e del Fondo Monetario Internazionale, accusati da più parti di portare avanti progetti di sviluppo e schemi di prestiti improntati su una logica neoliberista. O anche, la presunta inerzia dell’OMS di fronte alla rapida diffusione del virus SARS-CoV-2. L’intero sistema di sicurezza collettiva è da rivedere, come pure i poteri dell’Assemblea Generale: ad oggi, essa può approvare risoluzioni concernenti qualsiasi argomento, ma che non producono effetti vincolanti. La stessa Dichiarazione universale sui diritti umani non è vincolante dal punto di vista giuridico, sebbene sia politicamente rilevante.
Eppure, sul fronte umanitario molto è stato fatto, anche in collaborazione con ONG locali e internazionali. Ed è proprio per questo che sì, le Nazioni Unite hanno ancora senso. E vale la pena lottare per riformarle radicalmente.
